Consideraciones generales y alcances de la fiscalización ambiental en el Perú

I. INTRODUCCIÓN: LA FISCALIZACIÓN COMO MODALIDAD EN QUE SE OTORGA UNA COMPETENCIA Y COMO MANIFESTACIÓN DEL PODER DE POLICÍA. INDEPENDENCIA DE LA POTESTAD SANCIONADORA

La competencia administrativa es la facultad que tienen los distintos órganos de la Administración Pública para ejercer determinada función, esto es para desarrollar las tareas asignadas dentro del marco de potestades otorgadas por ley (o por la Constitución en el caso de los organismos creados constitucionalmente). Desde el punto de vista de la modalidad en que son otorgadas, las competencias administrativas pueden ser: (i) normativas, (ii) de fiscalización o supervisión y (iii) sancionadoras. Será la ley (o la Constitución) la que determinará si un mismo órgano habrá de ejercer una o más de dichas modalidades, tal determinación es fundamental toda vez que dicho órgano podrá ejercer sus competencias solamente en la modalidad o modalidades en que le fueron otorgadas.

En el presente trabajo nos referiremos a la actividad de fiscalización o supervisión, llamada también de control, vigilancia e, incluso, inspección. Ello, pues consideramos importante precisar determinados aspectos acerca de aquella actividad que ha constituido y sigue constituyendo uno de los instrumentos o técnicas tradicionales para lograr el cumplimiento de las normas al tener por finalidad precisamente garantizar la adecuación permanente de la actividad sujeta a control a las determinaciones legales y, en su caso, a las establecidas en los correspondientes títulos habilitantes (licencia, permiso, autorización).

Así, en tanto el objeto principal de la fiscalización es la protección de la legalidad a través de la vigilancia y supervisión del cumplimiento de las normas, ya sean legales o técnicas, por parte de los obligados, se puede afirmar que se trata de una competencia de policía administrativa. Cabe resaltar que la potestad de fiscalización puede ser ejercida de manera preventiva o con posterioridad al inicio de la actividad sujeta a control. La primera se traduce en mecanismos para evitar o prevenir daños en una sociedad en la que impera el riesgo, advirtiendo con antelación la existencia de una causa probable y directa de perjuicios e incluso suspendiendo la actividad dañina. En su vertiente correctora, tal como la denomina FERNÁNDEZ RAMOS, se adoptan mecanismos de reacción previstos en el ordenamiento contra la transgresión de la legalidad administrativa y, sobre todo, de restablecimiento del orden perturbado. Es en esta vertiente en que la actividad inspectora ha estado estrechamente vinculada con la potestad sancionadora, y si bien ambas no necesariamente deben desligarse, ambas tienen objetos distintos y se diferencian por las características propias de cada potestad: «Ciertamente de la actuación inspectora podrán derivarse eventualmente consecuencias en el orden sancionador, como tales sanciones constituyen responsabilidades de orden personal. En cambio desde una perspectiva institucional, la finalidad fundamental no debe ser otra que la tutela de los bienes o intereses protegidos mediante el restablecimiento de la legalidad vulnerada» . A este punto volveremos al analizar las medidas correctivas como consecuencia de las acciones de fiscalización.

En este contexto, a continuación nos referiremos a las características de la actividad de fiscalización y la abordaremos luego desde un punto de vista, principalmente, en materia ambiental. En tal sentido, analizaremos cómo dicha actividad ha sido recogida en la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente, la misma que prevé un Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental que a la fecha no ha sido aprobado, así como en el recientemente creado Ministerio del Ambiente. Asimismo, nos referiremos a las autoridades competentes de acuerdo a la legislación vigente y a los consecuentes alcances de las competencias municipales en materia de fiscalización. Finalmente, analizaremos la figura de la medida correctiva como resultado de la fiscalización ambiental y daremos nuestro punto de vista acerca de la responsabilidad administrativa derivada de la inspección ambiental.

II. ¿QUÉ ES FISCALIZAR? PRECISIONES ACERCA DE LA FISCALIZACIÓN EN MATERIA AMBIENTAL

En primer lugar, hay que mencionar que la potestad de inspección o fiscalización es una potestad administrativa, que se origina directamente en el ordenamiento jurídico y que «tiene un carácter genérico y se refiere a un ámbito de actuación definido en grandes líneas o direcciones genéricas». Como toda potestad pública, la fiscalización se rige por el principio de legalidad, garantizando así el respeto al ordenamiento y la seguridad jurídica. Con relación al concepto y significado de la inspección o fiscalización, conviene citar a José BERMEJO VERA, para quien:

«Se habla de actividad, función o potestad de inspección, sin excesiva precisión en este momento, para identificar unas actuaciones, más o menos genéricamente previstas en el ordenamiento jurídico, que habilitan a las Administraciones públicas para llevar a cabo funciones de comprobación o constatación del cumplimiento de la normativa vigente, en su sentido más amplio, esto es, incluidas muy especialmente las condiciones y requisitos de orden técnico, consecuencia inherente de la imposición que a determinadas personas, actividades, instalaciones, objetos y productos hacen ciertas normas jurídicas. El motivo principal de la dotación y ejercicio de estas funciones de inspección y control es, en cualquier plano, la seguridad. Pero, como muy acertadamente señala el preámbulo de una norma aragonesa, el correcto ejercicio de las competencias de inspección y control (...) provoca una benéfica repercusión económica y social, cuando se conjugan armónicamente principios tales como agilidad en la acción, confianza en la actuación de los técnicos competentes y estricta fiabilidad de los mecanismos de supervisión y control (…).

Al tratarse de actuaciones administrativas de comprobación o verificación de algo (actividad u objeto), suponen un control bastante difuso en sus contornos (…)».

De acuerdo con Agustín GARCÍA URETA, es posible identificar las siguientes características de esta potestad de fiscalización:

- Su origen es normativo.

- Consiste en un poder de intervención en la esfera jurídica de los administrados.

- Es una potestad heteroatribuida, es decir, que es atribuida por una norma cuyo autor es distinto a su titular.

- Se concibe de forma general aunque se aplique a casos concretos pues lo que la norma hace es determinar con abstracción la facultad de actuación de la Administración, esto es, la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos.

- Se atribuye de manera expresa, o implícita pero inequívocamente.

- Implica que un tercero o terceros han de soportar esta intervención administrativa en sus esferas propias, incluyendo los derechos patrimoniales.

- Es irrenunciable e inalienable.

- Es imprescriptible, es decir, que en tanto la norma no sea derogada o modificada, la potestad en ella establecida se mantiene vigente.

- Debe ser específica, pues no es posible que una norma atribuya a la Administración potestades indeterminadas (principio de mensurabilidad), no obstante a que su previsión pueda resultar amplia en cuanto a su formulación.

- Se ejerce para servir a un interés público.

- Su ejercicio debe ser adecuado a los fines para los que se atribuye.

(Continúa....) 

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