La regulación del procedimiento administrativo sancionador en el Perú

Introducción

El propósito de esta ponencia preparada para el XVII Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo a realizarse en la ciudad de Guayaquil es presentar una panorámica de las reglas que regulan la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores conforme al régimen previsto en la Ley Nº 27444 de Procedimiento Administrativo General (en adelante: LPAG) de obligatoria aplicación en la materia para todas las entidades administrativas en el Perú. Por tanto este trabajo solo versará acerca de los aspectos procedimentales (formales) para el ejercicio de la potestad sancionadora, excluyendo de nuestro análisis los temas que podríamos denominar sustantivos de la potestad sancionadora, como es el caso de la importante relación de los principios que rigen la potestad sancionadora (a excepción de los que tienen implicancias esencialmente procesales como es el caso de los principios al debido procedimiento y de presunción de inocencia), las reglas de la prescripción para determinar la existencia de infracciones administrativas y de la prescripción para la exigibilidad de las multas impuestas, entre otros aspectos.

En la temática de lo sancionador administrativo en el ordenamiento administrativo Peruano hay un antes y después de la regulación que sobre la materia contiene la LPAG1. Antes de esta norma sólo podíamos encontrar regulaciones sumamente dispersas, fragmentadas, sectoriales es decir aplicables únicamente a ámbitos específicos de la actuación administrativa, cuyo común denominador era haber sido diseñadas exclusivamente desde la perspectiva de los funcionarios públicos con el objeto de facilitar a las entidades administrativas el ejercicio de dicha potestad, con casi ninguna preocupación por la búsqueda de la armonía o equilibrio que necesariamente debería existir con los derechos de los privados que son destinatarios de la actividad administrativa y menos aún consciencia de los derechos, garantías y principios constitucionales que han de necesariamente observarse en el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración pública.

Conforme hemos señalado en un anterior trabajo, uno de los factores que más influyó en la determinación de incorporar en la LPAG un Capítulo dedicado a la regulación de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador lo constituyó el muy importante cambio del rol del Estado peruano en la economía operado durante la última década del Siglo pasado en el que mutó su rol tradicional empresarial y protagónico en la economía para desempeñar un rol esencialmente regulador, lo que trajo consigo un fuerte potenciamiento de las potestades sancionadoras otorgadas a las entidades de la administración pública para asegurar el acatamiento de los agentes económicos a los marcos legales sectoriales dictados en ejercicio de la referida potestad regulatoria del Estado. Dicha situación genero la necesidad de establecer en la LPAG un marco legal sistematizador de los aspectos centrales de la potestad y del procedimiento administrativo sancionador que establece las reglas y garantías para su correcto ejercicio, de carácter vinculante para todas las entidades administrativas En los últimos años tres aspectos han tenido una especial incidencia en el régimen de lo sancionador administrativo en el Perú:

i) La jurisprudencia constitucional sobre la potestad sancionadora de la administración que hasta la fecha ha dictado el Tribunal Constitucional peruano ha tenido como consecuencia la reinterpretación en clave constitucional de las reglas y principios garantistas que sobre la materia contiene la LPAG. La línea seguida por el Tribunal Constitucional ha supuesto la concreción de los derechos fundamentales y los principios constitucionales reguladores de la potestad punitiva del Estado en la interpretación de los principios y reglas positivizados
en el Capítulo regulador de la potestad y del procedimiento sancionador en la LPAG. De esa manera se potencia ostensiblemente el rango jurídico de la mayor parte de dichas disposiciones legales haciendo indisponible su acatamiento por el legislador que ni siquiera mediante la aprobación de leyes especiales sobre la materia podría apartarse de dichas reglas y principios de carácter constitucional, lo que es mas evidente en el caso de la administración pública, que esta obligada a la aplicación de los referidos principios y reglas garantistas en la tramitación de los respectivos procedimientos administrativos sancionadores.

ii) En la misma línea garantista es pertinente resaltar que el texto del artículo 245.2 de la LPAG al disponer que los principios de la potestad sancionadora administrativa consagrados por el artículo 246º de dicho cuerpo legal, así como la estructura y garantías establecidas para el procedimiento sancionador en el Capítulo correspondiente de la citada norma legal, se aplican preferentemente a las  disposiciones sobre la misma materia que puedanestar contenidas en leyes especiales, invirtió la regla del principio de especialidad de las normas jurídicas, en beneficio de la prevalencia de las garantías de los administrados sujetos a la potestad sancionadora de la administración.

En nuestra opinión la preferencia de los principios generales de la potestad sancionadora y de las reglas garantistas del procedimiento administrativo sancionador establecidos en la LPAG respecto de las leyes sancionadoras especiales sobre la materia, tiene como fundamento adicional que en materia sancionadora realmente es muy difícil que pueda operar el principio de la especialidad normativa que predica la aplicación preferente de la norma especial sobre la general basado en la premisa que la norma especial es la que mejor se adapta al supuesto de hecho, porque la mayor parte de las leyes especiales que con carácter sectorial regulan la potestad sancionadora de la administración circunscriben su contenido a la tipificación de las infracciones y correspondientes sanciones a aplicarse exclusivamente en sus respectivos ámbitos y muy raras veces desarrollan aspectos que podrían considerarse vinculados al régimen general de la potestad sancionadora y menos aún se apartan deliberadamente de los principios y reglas generales.

iii) Finalmente, también es importante poner de relieve que, a partir de la reforma del texto del artículo II la LPAG en enero del 2017 dispuesta por el Decreto Legislativo Nº 1272, a su carácter tradicional de ley general y por tanto supletoria respecto de los procedimientos administrativos especiales creados por normas legales sectoriales, le ha sumado a la LPAG el erigirse como un cuerpo legal que simultáneamente contiene normas comunes obligatorias para todos los procedimientos administrativos que deben necesariamente acatar todas las entidades administrativas sin excepción, con independencia de las leyes sectoriales que regulen procedimientos especiales, razón por la cual consideramos que los principios y
las reglas de carácter garantista que rigen la actividad sancionadora de la administración forman parte del contenido común de la LPAG y por lo tanto son de obligatoria aplicación y/o cumplimiento en todos los procedimientos administrativos sancionadores que tramiten las entidades de la administración pública en el Perú.

Culminada esta primera parte introductoria sobre los aspectos generales del régimen de lo sancionador administrativo en el Perú realizaremos a continuación la presentación de los ejes principales de la regulación del procedimiento administrativo sancionador en la LPAG, cuerpo legal que contiene las reglas esenciales para la tramitación de los procedimientos sancionadores por parte de cualquier entidad de la administración pública peruana, sin perjuicio de las precisiones o reglas especiales que pueden ser establecidas por normas legales sectoriales, pero que en ningún caso podrán apartarse de las garantías básicas establecidas por la LPAG para dicho tipo de procedimiento que como ya se dijo tienen fundamento constitucional.

1. Las implicancias del principio del debido procedimiento administrativo en el
ámbito de lo sancionador.

La consagración del principio del debido procedimiento en el ámbito de lo sancionador administrativo en la LPAG comprende tres garantías las cuales enunciaremos a continuación en el orden de prevalencia que nosotros le asignamos para luego desarrollarlas:

- La obligación de que toda sanción administrativa que se pretenda aplicar solo puede haber sido establecida como consecuencia de un previo procedimiento administrativo sancionador, lo que significa que no es posible jurídicamente aplicar sanciones de plano.

- La obligación de que a continuación de la notificación de cargos al imputado comunicándole el inicio del procedimiento administrativo sancionador se le otorgue

(Continúa....) 

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